Демократичні інститути для громад з обмеженими можливостями самоврядування
В аналітичній доповіді досліджено практику функціонування військових адміністрацій населених пунктів у період дії воєнного стану в Україні. Обґрунтовано необхідність і запропоновано комплекс цілеспрямованих заходів зі збереження й зміцнення інституту самоврядності шляхом впровадження практик дорадчої демократії в умовах виконання повноважень органів місцевого самоврядування військовими адміністраціями. Окрему увагу приділено перспективам використання практики дорадчої демократії в деокупованих громадах на час перехідного періоду до створення можливостей для відновлення органів місцевого самоврядування. Напрацьовані методичні рекомендації можуть бути корисними також для органів місцевого самоврядування, які прагнуть сприяти розвитку партисипативної демократії в громаді.
ВСТУП
Стійкість країни в умовах повномасштабної війни визначається не лише в збройному протистоянні ворогу, а й спроможності в умовах екзистенційних ризиків війни забезпечити безперервне функціонування всього суспільного організму, спрямоване на здобуття перемоги й розбудову здатності країни відновитися від руйнувань війни після її завершення. Безперервність й ефективність діяльності територіальних громад (ТГ) як базових клітин суспільного організму мають ключове значення для економічної, соціальної й громадянської стійкості країни. Завдяки децентралізації, яка визнана найуспішнішою реформою періоду Незалежності України, громади стали одним із наріжних каменів стійкості країни в перші місяці війни й мають зберігати цю роль і в довгостроковому періоді збройного протистояння агресору. Це означає, що набуті громадами практики й інститути ефективного інклюзивного врядування в умовах воєнних викликів мають бути не лише збережені, а й адаптовані до потреб забезпечення стійкості країни. З огляду на визначальну роль громад у майбутньому повоєнному відновленні не менш важлива й побудова практичного бачення повоєнного дизайну децентралізації в Україні.
Важливо зазначити, що в умовах війни частина громад з об’єктивних причин втратила визначені конституцією органи місцевого самоврядування (ОМС). Ідеться як про прифронтові й низку звільнених громад, де робота ОМС унеможливлена або не може бути відновлена без проведення місцевих виборів, які до завершення воєнного стану неможливі, так і громади на тимчасово окупованих територіях (ТОТ).
Поточне функціонування таких громад наразі забезпечують військові адміністрації (ВА), які довели свою операційну ефективність. Водночас тривала відсутність конституційно забезпечених можливостей впливу громадян на ухвалення рішень, суттєвих для життя громад, загрожує руйнуванням інституційних засад самоврядування, сформованих у попередні роки, зниженням довіри громадян до держави, яка на місцевому рівні втілена у військових адміністраціях. Фактично одноосібне управління громадою далеко не завжди сприяє ефективній реалізації місцевого потенціалу й повноцінному задоволенню потреб громад, а із часом ще й може містити ризики корупційних схем, особливо коли протистояння викликам війни заміщуватиметься завданнями із відновлення. Масштаб проблеми суттєво розшириться після звільнення територій, окупованих із 2014 року, де буде йтися про інституційну відбудову громад, які взагалі не пройшли разом з усією Україною «школи» децентралізації.
Оскільки відновлення ОМС через проведення виборів можливе лише після завершення воєнного стану, а в деокупованих регіонах – ще й після перехідного періоду, на часі поширення напрацьованих і розроблення нових практик дорадчої демократії з відповідними формальними й неформальними інститутами, що в період воєнного стану допоможуть залучати мешканців громад до напрацювання та впровадження рішень, які будуть ухвалювати ВА. Це має підвищити ефективність рішень ВА, їх спрямованість на розвиток громад, зміцнити (або і відновити) інституційні засади самоврядності за унеможливленої діяльності ОМС, а надалі – сприяти більшій інклюзивності та кваліфікованості функціонування місцевого самоврядування.
Завданням дослідження, результати якого викладено в доповіді, було вивчення особливостей і досвіду управління громадами в умовах призупинення діяльності ОМС, у тому числі досвіду функціонування інститутів дорадчої демократії в Україні, визначення вимог до таких інститутів в умовах війни та відновлення, засобів їхньої взаємодії з ВА, ролі в механізмах відновлення самоврядності громад, звільнених після тривалої окупації.
З огляду на різноманіття проблематики повоєнного відновлення варто зазначити, що предметом дослідження була не сама організація процесу відбудови, запровадження спеціальних економічних режимів, визначення післявоєнних ландшафту економіки й композиції суспільства, перехідне правосуддя та ставлення до колаборації, реорганізація адміністративно- територіального устрою та оцінка спроможності громад, організація довгострокової безпеки й обороноздатності тощо. Усі ці комплементарні завдання надзвичайно важливі й потребують окремого дослідження.
Проте політики з їх реалізації мають будуватися з урахуванням пріоритетності завдань із відновлення місцевої самоврядності. Щодо деокупованих громад виважена політика перехідного правосуддя матиме визначальну роль для створення засад дієвого місцевого самоврядування.
Після двох із половиною років повномасштабної війни сприйняття дискурсу деокупації та повоєнного відновлення в Україні неоднозначне, і цей дискурс нерідко витісняє поточна проблематика протистояння ворогу в довготривалій війні. На переконання авторів, наявність обґрунтованих і визнаних уже зараз стратегій та інструментів деокупації і відновлення – також один зі складників стійкості суспільства, його орієнтованості на довготривалу перспективу, що надає змісту боротьбі за незалежність України. Кадрова, інституційна й організаційна готовність до деокупації зменшує часовий лаг відновлення, що критично важливо для збереження людського капіталу країни в повоєнний час. Практичне бачення майбутнього деокупованих територій – важлива частина комунікації з громадянами України, які опинилися в тимчасовій окупації, що сприятиме гармонійному відновленню української влади на цих територіях; буде сигналом для вітчизняного бізнесу й закордонних партнерів як потенційних учасників процесу відновлення.
Таким чином, методичні підходи й практичні рекомендації цієї аналітичної доповіді мають бути корисними Кабінету Міністрів України для виконання завдань із забезпечення стійкості та відновлення України, відповідних міністерств і відомств, народних депутатів і працівників комітетів Верховної Ради України, залучених до нормотворчого забезпечення самоврядування, деокупації та відновлення, чинних обласних і районних ВА та ВА населених пунктів, ОМС, організацій громадянського суспільства (ОГС).
У процесі підготовки доповіді було проведено низку експертних інтерв’ю з керівниками ВА населених пунктів, представниками громадських організацій (ГО), яким автори висловлюють щиру вдячність за приділений час і цінний досвід, яким вони знайшли можливість поділитися.
Ознайомитися з текстом доповіді можна за посиланням.