Війна — не найсприятливіший час для демократії. Воєнний стан в Україні створює об’єктивні труднощі для повноцінної реалізації демократичних процесів у територіальних громадах.

Частина громад із об’єктивних причин виявилася позбавленою конституційно визначених органів місцевого самоврядування (ОМС). Це стосується як громад на тимчасово окупованих територіях, так і прифронтових та низки звільнених громад, де робота ОМС неможлива або не може бути відновлена без проведення місцевих виборів, які до завершення воєнного стану не відбудуться. Поточне функціонування таких громад забезпечують військові адміністрації населених пунктів (ВА).

Але на тлі відсутності чіткого розмежування повноважень між ОМС та ВА на законодавчому рівні, а також суб’єктивної практики введення військових адміністрацій у громадах, де діють ради й місцеве самоврядування, проблеми збереження місцевого самоврядування загострюються.

Трохи фактів

Відповідно до указу президента від 24 лютого 2022 року №68/2022 було створено військові адміністрації на базі обласних і районних державних адміністрацій (включно з Київською МВА). Із запуском нових ВА автоматично припинялися повноваження військово-цивільних адміністрацій у частині населених пунктів Донеччини та Луганщини. Наразі створено 210 ВА населених пунктів у 13 областях України. Проте левова частка — у п’яти: Херсонській. Запорізькій, Харківській, Донецькій та Луганській.

Закон «Про правовий режим воєнного стану» зобов’язує органи місцевого самоврядування співпрацювати з ВА. До того ж дозволяє Верховній Раді передати голові ВА повноваження місцевої ради, її голови та виконкому. У такому разі апарат ради, виконком, інші виконавчі органи та комунальні установи підпорядковуються керівнику ВА. Тобто ВА тимчасово де-факто заміщує місцеве самоврядування. Це відбувається тоді, коли рада або її виконавчі органи не працюють або не можуть виконувати свої обов’язки. Передача повноважень здійснюється виключно за постановою Верховної Ради. Саме така практика зазвичай застосовується в Україні.

Ключове — зазвичай, тому що є й показові винятки. Кейс Чернігова, де було створено ВА, але парламент не передав повноважень її голові. За чинної місцевої ради це, звісно, було б нонсенсом. Тому влада діяла («відкушувала» повноваження ради і так, власне, й змістила міського голову) через суди. Не менш показовою є ситуація в Києві, де чинний міський голова та призначений президентом начальник КМВА на тлі законодавчої неузгодженості змагаються за повноваження. Так сталося вчергове після позбавлення ексмера Одеси Геннадія Труханова українського громадянства та утворення міської військової адміністрації. Найзавзятіші критики, не ставлячи під сумнів те, що Труханов має відповідати перед судом, побачили в цій історії чергову ознаку згортання місцевого самоврядування та демократії. Хоч і тут Рада не сказала свого слова — офіційно жодних повноважень ОМС голові ОВА не передавали.

Фактично модель, коли ВА створюється указом президента, але отримує повноваження місцевого самоврядування лише рішенням парламенту, є спробою зберегти баланс стримувань і противаг у питаннях створення та діяльності ВА. Та, як бачимо, в поточній політичній реальності цього досягти дуже складно. Тому заміщення місцевої влади адміністраціями в будь-якій наявній на сьогодні формі стає ключовою точкою ризику для системи місцевого самоврядування.

У чому ризики для самоврядності

Тривала відсутність конституційно забезпечених можливостей впливу громадян на ухвалення рішень в межах ОМС — вибори під час війни неможливі — загрожує руйнуванням інституційних засад самоврядування, сформованих у попередні роки, погіршенням довіри між громадами й державою, яку на місцевому рівні уособлюють ВА.

Звісно, функціонування ВА надзвичайно важливе для забезпечення ефективного вирішення безпекових питань, а також для можливості ухвалювати життєві для громад рішення загалом, якщо ОМС виявився недієздатним (бракує депутатів для кворуму, немає керівника ОМС і секретаря тощо). Водночас керівник ВА ухвалює рішення практично одноосібно, поза колегіальною процедурою, зокрема щодо таких принципових питань, як затвердження бюджету або статуту громади. Завдання ВА наразі додатково ускладнюються вимушеною необхідністю ухвалювати потенційно конфліктні рішення, які об’єктивно потребують спеціального діалогу в громадах — наприклад, щодо раціоналізації витрат на освіту (закриття малокомплектних шкіл), охорону здоров’я, здійснення перейменувань топоніміки тощо. Спроможність до неконфліктних дій у цих сферах у ВА об’єктивно нижча, ніж у «стандартних» ОМС.

У громадах, де функції начальника ВА виконує місцевий (досить часто — в минулому голова громади), він може краще організувати співпрацю і з місцевими депутатами у разі недіючого ОМС (вони часто залучаються як радники), і з мешканцями та їхніми об’єднаннями. Відтак самоврядність може втілюватись у неформальних комунікаціях у громаді.

Якщо ж ідеться про керівника «зі сторони», то він не завжди розуміє особливості та специфіку громади й території. На цьому тлі може розвиватися й брак комунікації ВА з жителями. Станом на 2024 рік серед начальників 62 ВА Донецької та Луганської областей більш як половина (33) раніше не обіймали керівних посад у цих ТГ. А за даними Київської школи економіки, лише третина опитаних ними керівників місцевих ВА (43 інтерв’ю в межах Сумської, Харківської, Херсонської, Чернігівської та Запорізької областей) були чинними головами громад, обраними на місцевих виборах 2020 року.

Регіональний контекст і комунікація

Окреслені вище тенденції накладаються на місцеву специфіку. Як ми вже зазначали, найбільше створених ВА (понад 90%) припадає на Херсонську, Запорізьку, Луганську, Донецьку та Харківську області. Майже в усіх населених пунктах, де було створено ВА, останні тимчасово замістили органи місцевого самоврядування. Виняток становлять лише так звані тилові громади (наприклад, Вараська, Нетішинська, Народицька, Гостомельська), а також обласні центри — Суми, Чернігів, Одеса, Київ.

Найскладніша картина — в тих громадах, де органи місцевого самоврядування замінені ВА. В червні-липні 2024 року в межах проєкту «Забезпечення стійкості України в умовах зростання ризиків та наслідків війни» автори провели інтерв’ювання ряду очільників військових адміністрацій Харківщини, Запоріжжя та Херсонщини.

Під час інтерв’ю керівники ВА відзначали проблему недостатньої комунікації із центральною владою щодо пояснення ухвалених рішень, попереднього інформування, консультацій для обґрунтування рішень. Слабким місцем було визначено координацію ВА з місцевими органами центральної влади, зокрема органами МВС (щодо підтримання правопорядку в громаді), прокуратури (щодо виявлення та покарання колаборантів), ТЦК та СП (щодо бронювання працівників критичних секторів).

Водночас і досвід взаємодії ВА з громадами був неоднозначним. Велике значення мало те, чи сформувалися у громаді в передвоєнний період реальні інститути самоврядування, чи самоврядність і власне реформа децентралізації впроваджувалися формально. Громади з усталеною самоврядністю демонструють якісну взаємодію місцевого депутатського корпусу з ВА як у формалізованих дорадчих радах, так і на неформальній основі. Фаховий потенціал і авторитет депутатів навіть нечинного ОМС долучаються до діяльності виконавчих комітетів громад, комунальних підприємств тощо. Це мотивує залучення широких кіл активістів громади.


Натомість у громадах із формальною самоврядністю ВА виявляється відособленою від громади, стикається з пасивністю її членів. Нерідко це призводить до неможливості заповнити місцевими фахівцями ключові посади в структурах управління, надання публічних послуг тощо.

Після початку повномасштабної війни в Україні утворився новий специфічний тип громад. Це так звані віртуальні громади, територія яких тимчасово окупована, проте водночас вони функціонують як адміністративні одиниці, зберігають соціальну згуртованість і активність. Представники таких громад навіть на новому місці, куди вони вимушено переселилися, часто є активнішими щодо різних громадських ініціатив, аніж місцеве населення. ВА таких громад мають набагато більше можливостей звертатися до самоврядності через різні форми взаємодії з мешканцями, навіть якщо вони фізично розкидані по різних локаціях.

Утім, проблеми самоврядування в часи війни не обмежуються рівнем комунікації громад із ВА. Навіть в умовно тилових громадах досягти повноцінної самоврядності буває важко, якщо немає стійких традицій залучення мешканців до управлінських процесів. До того ж відстрочення місцевих виборів до кінця війни може посилювати віддаленість обранців від їхніх виборців. «Пауза» електоральної демократії може завдати істотної шкоди становленню інституту самоврядності.

Безпека та демократія: як зберегти баланс?

Конче важливо, щоб робота ВА підтримувалася (в межах, можливих із безпекових міркувань) дією дорадчих демократичних інститутів, які зберігають самоврядність у громаді. Завдання щодо впровадження та застосування таких дорадчих інструментів мало б бути спеціально унормоване для начальників ВА.

Функціонування дорадчої демократії передбачає розбудову відповідного інституційного базису самоврядності. Варто згадати, що чинним українським законодавством визначено широкий спектр інструментів дорадчої демократії, які можуть застосовуватись у громадах (у тому числі громадах із ВА). Це, зокрема, консультативно-дорадчі органи при органах місцевого самоврядування та їхніх посадових особах, громадська оцінка (експертиза) діяльності виконавчих органів ради та посадових осіб, публічні консультації з громадськістю з питань місцевого значення, загальні збори або конференції за місцем проживання, місцеві ініціативи, громадські слухання з важливих питань громади, індивідуальні інструменти взаємодії членів громади з ОМС/ВА.

Цей нормативний перелік на практиці доповнюється й неформальними інструментами: різноманітними публічними заходами — форумами, фестивалями, конференціями, толоками, громадськими роботами, конкурсами проєктів і муніципальних грантів, волонтерськими та краудфандинговими проєктами, розбудовою просторів згуртованості для активної взаємодії людей тощо.

Проте визначеної правової можливості для дорадчої демократії замало.Громада також має бути готова до самоврядності — через внутрішню структурованість (визначеність соціальних ролей членів громади, які усталилися під час тривалої взаємодії), артикульованість інтересів соціальних груп та громади загалом, інституціалізовані практики взаємодії членів громади. Тому процес розбудови дорадчої демократії має включати формування відповідного інституційного базису місцевої самоврядності, в ролі якого виступають: мережа громадських об’єднань, локальні самоврядні об’єднання (ОСН та ОСББ),інститути економічної демократії (до яких ми відносимо партисипативні (громадські) бюджети, соціальне підприємництво, інструментарій «розумних» громад).

Дорадча демократія дає можливість мешканцям громад не лише контролювати владу (ОМС чи ВА), а й допомагати останній у тому, що вона не здатна зробити самотужки. Сьогодні місцева влада має бути зацікавлена в реальній комунікації, зростанні залученості та співпраці з активною частиною громади. А сама громада — у збереженні, попри всі обмеження війни, самоврядності та спільній дії задля її майбутнього.

Сприяння становленню інструментів дорадчої демократії має перебувати в центрі уваги національної політики згуртованості. За нинішніх турбулентних умов можливість брати участь у повсякденних демократичних механізмах повертає мешканцям громад відчуття власної впливовості, збільшує «горизонтальну» довіру всередині громади й водночас дає змогу запобігти кризі довіри між владою та суспільством.

Ба більше, вже сьогодні постає питання щодо відновлення повноважень органів місцевого самоврядування після скасування воєнного стану. Формальне повернення влади ОМС через 30 днів не відповідає викликам багаторічного простою, невизначеного складу населення та відкладених виборів. Показово, що навіть у планах деокупації питання відновлення демократії та самоврядності залишалися поза фокусом.

Ярослав Жаліло, Анатолій Головка, експерти Національної платформи стійкості та згуртованості

Джерело: Дзеркало тижня